缅甸以其重要的地理位置、对待外商投资的鼓励政策、RECP的生效使得其成为我国企业在东南亚投资的重要选择之一。但同时，缅甸动荡的政治局势、对外商投资的较多限制性规定，使得外商投资面临较大不确定性。本文将结合缅甸在外商投资的最新监管规定和缅甸政府对代表处、分支机构、有限责任公司、股份公司等不同类型法律实体的设立要求，提示我国投资者在缅甸进行投资时根据政府监管要求，结合自身商业目的选择合适的法律实体。并在投资过程中，增加对当地法律规定的了解程度，采取尽职调查、购买保险等方式把控投资风险，提高投资收益。

一、缅甸投资的现状

根据缅甸投资和公司管理局（Directorate of Investment and Company Administration，DICA）披露的数据显示，2022年1-4月，缅甸的外国投资额超过4.07亿美元 [1]。自2021年2月政变之后至今，缅甸始处于紧急状态且暂不确定紧急状态的结束时间，虽然有部分外国投资者退出缅甸，但缅甸在紧急状态下的9项政策目标中包括仍然包括吸引外国投资，政府吸引外资的意愿和对外开放力度并未改变。从长远来看，重要的地理位置、廉价的劳动力、丰富的自然资源、不断完善的法律和监管体系使得缅甸是外国投资者开展境外投资的选择之一。

自2011年民选政府执政起，缅甸便积极更新在投资领域的国内法律规范，以适应国内国际投资环境要求，加大吸引外资力度。2016年10月，缅甸通过了新的《缅甸投资法》，并在2017年3月发布了《缅甸投资实施条例》。《缅甸投资法》将之前的《外国投资法》与《缅甸公民投资法》合二为一，致力于使外国投资者与缅甸国内投资者在统一的管理体系下从事投资活动。2018年，新的《缅甸公司法》开始施行，放宽了外国投资者在本土“缅甸公司”的持股比例，允许外国投资者在“缅甸公司”的持股比例至多可以达到35%。因此，外国投资者可以更大程度地通过合资方式参与仅限于“缅甸公司”开展的经济活动，如土地开发、在仰光证券交易所上市等。

在国际投资协定方面，缅甸已与中国、印度、日本、韩国、老挝、菲律宾和泰国签署并批准了双边投资协定，它还与以色列和越南签署了双边投资协议，但目前该协定尚未生效[2]。缅甸还与孟加拉国、印度、中国、老挝和泰国签订了边境贸易协定。此外，2022年5月1日《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP) 正式对缅甸生效，这一举措有助于缅甸吸引外商投资，在便利RCEP成员国外商投资的同时为RCEP成员国提供进一步的保障措施。

二、外国投资者在缅甸投资的限制

（一） 市场准入方面的限制

无论是外资还是非外资投资项目，《缅甸投资法》把投资项目类别划分为禁止类投资行业、限制类投资行业和鼓励类投资行业。

禁止类投资行业包括：

1. 可能带入或导致危险或有毒废弃物进入联邦的投资项目；

2. 除为研发目的的投资外，可能带入尚在境外处于试验阶段或未取得使用、种植和培育批准的技术、药物和动植物的投资项目；

3. 可能影响国内民族地方传统文化和习俗的投资项目；

4. 可能危及公众的投资项目；

5. 可能对自然环境和生态系统带来重大影响的投资项目；

6. 依据现行法律禁止的产品制造或服务提供的投资项目。[3]

根据《缅甸投资法》有关规定，限制类投资行业进一步分为4类：只允许国营的行业、禁止外商经营的行业、外商只能与本地企业合资经营的行业、必须经相关部门批准才能经营的行业。[4] 缅甸投资委员会将制定并及时修订限制投资的行业。2017年4月发布的《缅甸投资法实施条例》明确对限制类投资行业进行明确。

1. 只允许国营的行业。包括：

·

 根据政府指令进行的安全及国防相关产品制造业

 武器弹药制造及服务

 仅限政府制定邮政运营主体运营的邮政服务及邮票发行

 航空交通服务（包括航班信息服务、警告、航空咨询服务、航空管理）

 导航

 自然林管理

 放射性物质（如铀、钍等）可行性研究及生产

 电力系统管理

 电力项目监管等9项。

2. 禁止外商投资的行业。包括：

·

·使用缅语或缅甸少数民族语言的新闻出版业

·淡水渔业及相关服务

·动物产品进出口检验检疫

·宠物护理

·林产品加工制造

·依据矿业法开展的中小型矿产勘探开采及可行性研究

·中小型矿产加工冶炼

·浅层油井钻探

·签证及外国人居留证件印制发行

·玉石和珠宝勘探开采

·导游

·小型市场及便利店等12项。

3. 外商只能与本地企业合资经营的行业。包括：

·

 渔业码头及渔业市场建设

 渔业研究

 兽医

 农业种植及销售和出口

 塑料产品制造及国内销售

 使用自然原料的化学品制造及国内销售

 易燃品制造及国内销售

 氧化剂和压缩气体制造及国内销售

 腐蚀性化学品制造及国内销售

 工业化学气体制造及国内销售

 谷物加工产品制造及国内销售

 糕点生产及国内销售

 食品（牛奶及奶制品除外）加工及销售

 麦芽酒生产及国内销售

 酒精及非酒精饮料生产加工及国内销售

 饮用纯净水生产及国内销售

 冰块生产及国内销售

 肥皂生产及国内销售

 化妆品生产及国内批发

 住房开发销售及租赁

 本地旅游服务

 海外医疗交通服务等共22项。

4. 必须经相关部门批准的行业。共有10个部委辖下的126个行业，包括：

·

·需经内政部批准的使用麻醉品和精神药物成分生产及销售药品行业

·需经信息部批准的使用外语出版刊物、广播节目等6个行业

·需经农业畜牧与灌溉部批准的海洋捕捞、畜牧养殖等18个行业

·需经交通与通讯部批准的机动车检验、铁路建设及运营等55个行业，等等。

鼓励类投资行业包括：

1. 农业及其相关服务（除了烟草和烤烟的种植和生产）

2. 建立森林种植、保护和其他与森林有关的行业

3. 畜牧生产、渔业育种和生产及其相关服务

4. 制造业（不包括香烟、烈酒、啤酒及其他有害产品的制造）

5. 建立工业园区

6. 新城镇建设

7. 城市开发活动

8. 公路、桥梁、铁路建设

9. 海港、河港和无水港的建设

10. 机场管理、运营和维护

11. 飞机维修和养护服务

12. 供应链和运输服务

13. 发电、输电和配电

14. 可再生能源生产

15. 电信行业

16. 教育服务

17. 健康服务

18. 信息科技服务

19. 酒店和旅游

20. 科技研发

综上，由于外资并不符合缅甸国营性质，因此，外国投资者将不得投资禁止类投资行业、限制类行业中的“只允许国营的行业”、“禁止外商投资的行业”。对于外商只能与本地企业合资经营的行业以及必须经相关部门批准的行业，在实践中均存在较大限制。

（二） 特定外国投资项目需事先审批

虽然缅甸法律、RCEP等投资协定均规定了外国投资者和缅甸国内投资者享受同等待遇，但对于允许外国投资者投资的行业，仍存在针对特定外国投资项目需事先审批的情况。

外商投资相关的政府主管部门有：投资委员会、商务部、国家计划与财政部、电力与能源部、投资与对外经济关系部、自然资源于环境保护部。缅甸投资委员会是依据《缅甸投资法》组建的负责管理缅甸投资事务的专门机构。缅甸投资委员会全权代表缅甸政府行使对外国投资的审核和管理权力，对申报项目的资信情况、项目核算、工业技术等进行审批、核准并颁发项目许可证（2016年《缅甸投资法》赋予了省邦政府投资委员会在外商投资审批方面部分权限，省邦政府投资委员有权批准500万美元或60亿缅元以下的中小型企业投资项目）。缅甸投资委员会由相关经济部门领导组成，国家投资与对外经济关系部下属的投资与公司管理局主管公司设立及变更登记、投资建议分析及报批、对投资项目的监督等日常事务。

根据《缅甸投资法》，项目投资申请分为投资许可申请和投资认可申请：

1. 就投资许可申请而言，指国家战略必要的投资项目、资本密集的大型投资项目、可能对环境和本地社区有潜在重大影响的投资项目、使用国有土地和建筑物的投资项目、政府指定要求向投资委员会提交投资申请的投资项目均应依法向缅甸投资委员会申请投资许可。具体可参见下文表1《投资许可申请的项目类别》。

2. 就投资认可申请而言，《缅甸投资法》第37条规定，除该法36条规定的投资外的其他投资，投资者无需向投资委员会提交投资申请。但是，投资者为享受该法第12章规定的土地使用权和第75、77和78条所列的税收减免优惠，应以规定的表单向投资委员会提交认可申请。

表1 投资许可申请的项目类别 [5]

（三）土地使用权方面对外国投资者的限制

缅甸土地为国家所有，任何个人和公司不得拥有土地。

根据《缅甸投资法》规定，任何依《缅甸投资法》取得投资许可或投资认可的投资者，有权依据法定形式长期租赁私人的土地或建筑物，或政府部门或组织管理的土地或建筑物，或政府拥有的土地或建筑物以从事投资活动。

外国投资者可依相关法律将其拥有的土地或建筑物进行投资。租赁期50年，租赁期满后可申请2次延期，每次10年。投资者须将土地租赁合同按照登记法条例备案。

但根据《缅甸经济特区法》的规定，投资者可在基本的50年土地使用权期满后申请获得延期25年，可以比上述“50+10+10”制度多5年。此外，经有关管理委员会同意，投资者还可以按规定将土地转租给其他人或组织，或将土地使用权和建筑进行转卖、抵押、交换、赠与。

（四）外汇方面的注意事项

《缅甸中央银行法》、《外汇管理法（2012年）》和《外汇管理条例（2014年）》对外汇管制和货币管制进行了规范。根据缅甸中央银行于2015年5月28日发出的第MaBaBha–1/111 (FEMD)/(904/2015）号函，与政府实体进行的所有国内交易仅限于缅甸盾。

外汇交易被分为经常账户交易和资本账户交易两种类型。经常账户交易指的是贸易汇款、贷款利息和投资净收入、偿还贷款或直接投资的折旧以及家庭开支，《外汇管理法（2012年）》和《外汇管理条例（2014年）》对该类交易没有限制；资本账户交易指所有不属于经常账户交易的其他交易，缅甸央行对该类交易进行审查。资本、利润和红利的返还属于资本账户交易，因此，其只有在向授权交易银行提交（i）境外债务（如贷款协议）和其他证明文件的基础协议（ii）资本返还（即初始投资/股权）的基础协议后才能进行资本、利润和红利的返还。《缅甸投资法》同时规定，在发生严重收支失衡和外部金融困境时，依据《外汇管理法》和其他国际规范，政府可以采取或维持与投资有关的对境外付款和划转限制。

（五）缅甸暂无单独的的国家安全审查和经营者集中申报制度

1、缅甸暂无单独的的国家安全审查

缅甸目前缺少外资并购安全审查的明确机制，但是达到法律要求（如投资金额较大等）所有外商投资都应当根据《缅甸投资法》获得缅甸投资委员会的许可，缅甸投资委员会在审核相关投资时可能就相关安全问题进行审查。

2、缅甸暂无单独的的经营者集中申报制度

2015年颁布的《竞争法》禁止从事限制市场竞争行为，包括通过并购、业务整合、购买和兼并其他企业、设立JV或其他缅甸竞争委员会指明的行为等，意图在特定时间内极端提升市场支配地位，或意图降低只有少数企业的相关市场的竞争程度。但由于相关部门以及缅甸竞争委员会尚未明确相关规定的有关细节，目前没有正在实施的经营者集中审查制度。

尽管缅甸竞争法及竞争条例中虽然尚未规定触发经营者集中的认定标准，但其他法规则对电信行业作出规定。2013年7月，交通运输部出台了专门规范电信行业并购的新竞争规则（“电信竞争规则”）。电信竞争规则规定了市场“支配地位”的假设 [6]：

（1）电信持牌人在特定电信市场的总收入超过该市场所有持牌人总收入的50%（事后监管）；和

（2）电信持牌人在特定电信市场的总收入超过该市场所有持牌人总收入的30%（事前监管）。

电信竞争规则进一步规定，竞争者之间的交易在交易完成后满足以下一项或多项指标的情况下，将被视为可能形成垄断：

（1）市场上最大的三家公司的市场份额合计不到80%，最终实体的市场份额不到40%；或者

（2）市场上最大的三家公司的市场份额合计为80%或更多，而合并后的实体的市场份额低于30%；或者

（3）由此产生的实体不控制超过三分之一的分配用于提供相关市场中包含的特定服务的无线电频谱。

电信竞争规则规定，邮电部（PTD）对审查电信行业的反竞争行为和协议拥有专属管辖权，而竞争法规定，尽管有任何现行法律，但与任何条款有关的事项包含在竞争法中必须按照竞争法本身进行。因此，这两套法律的矛盾性质表明缺乏对上述内容的明确性或系统性方法。

三、缅甸投资的法律形式和投资流程

（一）缅甸投资的主要法律形式

外国投资者在缅甸进行投资的形式包括直接投资和间接投资两种，其中直接投资包括设立新的法律实体、对现有法律实体进行出资或收购、与其他当地或外国投资者签订商业合作合同等。间接投资的形式主要是通过证券交易所购买有价证券、通过证券投资基金或其他金融机构进行投资。

就直接投资而言，外国投资者可以选择新设独立的外商直接投资法律实体，或通过协议约定由当地实体执行商业合作合同，或通过收购现有企业股权实现商业目的。如果投资者不希望在缅甸新设实体，通常会采用后两种投资形式。而就新设实体而言，常见实体的法律形式主要为代表处、分支机构、公司。

1、代表处

外国公司可在缅甸设立100%外资拥有的代表处，最低股东人数为1人。要在缅甸开设代表处，还需要注入至少5万美元资金。代表处可以代表总部从事联络或营销活动，但仅限于市场调查、可行性研究、数据采集，不能从事与生产或商业相关活动，也不能赚取收入或开具发票。

2、分支机构

《缅甸公司法》允许外国人设立分支机构，该分支机构的股东人数不得少于1名，公司授权代表可以是外国人。缅甸的分支机构可以开展业务活动并开具发票。但是，母公司应对分支机构的行为承担全部责任。该分支机构的最低注册资本为5万美元，适用公司税率为35%，而在缅甸注册成立的公司所适用的税率为25%。

3、公司

根据股东人数，《缅甸公司法》规定将有限责任公司区分为私人公司和公众公司，私人公司指股东人数不超过50人（不含公司雇员），公众公司（即股份有限公司）则不限制股东人数。

此外，根据外国投资者在公司的持股比例，缅甸公司可分为缅甸公司和外国公司，外国公司是指海外法人或外国自然人（或二者之组合）直接或间接拥有或控制35%以上所有者权益的公司。

（1）私人公司